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中国PPP 好戏还在后头!

中国的PPP还要承担更大的、更加重要的责任和使命,所获得的边际效应和制度红利将会远远大于其他国家。这是经过3年的观察、比较和体会而得到的基本结论。

中国力推PPP已经进入第三个年头了。回想2014年初,PPP的号角开始慢慢地吹响的时候,没有几个人会预想中国的PPP事业会走到今天的地步,当时甚至曾有人对其前景充满悲观,认为我国PPP最后很有可能会“一地鸡毛”。然而,仅仅过了3年,“一地鸡毛”至少变成了一大批“金凤凰”。

这些“金凤凰”能不能成为中国经济上空中的“雄鹰”,成为加快落实五大发展理念、促进新型城镇化建设、提升城乡居民公共服务水平的利器和砥柱,现在还不能得到很明确的判断。但是,正当不断有人从外行成为内行,开始摸清楚PPP的门道的时候,并且不断有舆论批评PPP市场种种不规范的时候,笔者却认为,中国PPP的未来已经开始越来越清晰,越来越明朗。

条件

根据官方统计,我国目前各级政府推出的各类PPP项目的总金额已经达到了十几、二十万亿元人民币。如此巨大的体量,完全够资格成为我国当代发展进程中的一个重要的经济现象了。而这个经济现象,不仅值得全世界PPP专家来研究,更值得全世界经济学家和社会学家来跟踪和研究。

PPP的本质就是基础设施和公共服务领域的管理创新,说白了就是政府和市场的关系。不仅在中国,就是在英国、法国和美国等世界范围内,都是一个新生事物。从理论上看,政府和市场的关系是人类经济活动中永远的命题。这个命题的内涵通俗来说,就是政府多一点,还是市场多一点。举个例子,英国1989年的水务私有化或市场化改革实际上是原有国有企业的改制,国有水务企业实施证券化和混合所有制,在这之前,英国水务奉行的是长达近一百年的政府和事业单位体制。

回顾PPP发展历程,笔者认为,包括英国在内的世界上其他国家推行PPP的背景与我国相当不同。英国和其他国家的PPP最初背景就是财政吃紧,不得不借助市场的力量。随着市场机制的应用,PPP模式的优势被不断发掘和提升,进而逐步改变了基础设施和公共服务领域的游戏规则、政企关系和政商边界。这一进程还在持续,但是还会时不时地受到国际政治与经济环境的影响,例如2008年的全球金融危机就使英国的私人融资活动(简称“PFI”)投资额大幅下降,并导致了PF2的形成。

而中国推出PPP的背景虽然与全球金融危机有关,但却是在政府不缺资金来源,尤其是在全球货币超发,导致城市土地价值激增、政府更加不缺资金的环境下开始登堂入室,并向纵深发展的。所以,回头再看看2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“43号文”)就会有别样的意味——在货币超发的背景下,43号文并不能真正地约束政府债务,却降低了城投债务,削减了平台公司的功能。政府平抑货币超发的办法,目前看来就是尽快形成基础设施资产了。这就是为什么中国会出现这么多各种门类的PPP项目,并且这些PPP项目当前还被认为是优质资产。虽然我们反复对照英国的PPP,但是英国实施20年,只有几百个项目,总金额不超过1万亿元人民币。所以,两者实际上不具有可比性。货币超发,是中国PPP非常重要的客观条件。

那么,中国PPP的主观条件又是什么呢?笔者认为主要有两个:其一,是我国社会主义市场经济体制完善和改革的深化;其二,是政府公共治理方式的变革和能力的提高,这方面的需求现在看来更加迫切。

PPP成了实现以上提到的客观、主观条件最好的载体。也就是说,PPP在其他国家说不定就是做点项目,顶多是基础设施和公共服务领域的创新模式。在我国PPP就是充分激发市场活力的手段,承担着更大的历史使命。而主客观条件互相呼应,中国就成为前所未有的PPP最大市场了。

另外,与其他国家比较,更为特殊的是,由于PPP对各级政府而言,是个全新的专业,相关部门的意见一时得不到统一,最后不得不问计于民,民间的智慧得到展现,专业的思想得到交流,再加上信息网络、自媒体和微信的介入,为政府、市场和社会搭建了各种交流平台,为讨论问题、研究问题提供了高度便利。政府出台的政策和制度,无论好坏,都能得到快速解读、响应或者广泛的评议,直至深入人心,就算有不足,也不会有大的偏差。全国上下,有这么大范围的人、机构部门,以一个共同的话题聚在一起,以这么高昂的热情参与讨论、研究和传播PPP的知识,这在全世界范围内都是绝无仅有的。

正是由于上述几大因素结合在一起,中国的PPP就在3年前一个并不被人察觉的时点上,以特有的方式爆发了。历史就这样选择了中国。恰恰就在此时,中国“一带一路”的构想走上了世界的舞台。因此,中国的PPP,好戏还在后头。

逻辑

回顾3年来出台的PPP制度和政策的主要脉络,抽丝剥茧,最后就会发现所有的考量都指向一个核心,那就是政府和市场的关系和边界。

像43号文,提出了国有企业到底能不能承担政府项目融资的命题;《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(2014)》(简称“60号文”),吹响了政基础设施和公用事业领域推行市场化改革的号角;《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),明确了PPP项目中政府和企业的操作流程;《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015),确立了基础设施项目上政府吸引社会资本的原则和工作重点;2016年末,国家发展改革委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,推动成熟PPP项目资产证券化,这就直接打通了基础设施市场化的督脉,为下一步完善、细化PPP的各项制度打下了基础。回顾近3年来,没有哪一个领域如同基础设施和公用事业那样,改革得那么深刻、那么迅猛,那么受到广泛关注。

在实践方面领先于理论研究和制度构建的地方就更多了。虽然PPP之初,各地“初生牛犊不怕虎”,推出了大量的、各种类型的项目,并且“叫好不叫座”等质疑之声不断。但是企业生存的需求、地方发展的需求、行业创新的需求远远盖过了各类争议——不少地方政府还是在勇于探索,地方国有企业纷纷在探寻转型之路,各种创新融资方式和渠道被不断挖掘出来。笔者认为,随着两部委3次示范项目的落地比例逐步提高、项目的规模走向合理,项目的边界愈加清晰,项目的机制更为灵活,中国PPP的“轻舟”已真正开始“过万重山”。

远景

综上所述,笔者对于未来中国PPP的远景,有如下的构想:

——应始终将制度建设和能力建设置于首位。



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